POLÍTICAS CULTURAIS NO BRASIL: TRAJETÓRIA E CONTEMPORANEIDADE

Antonio Albino Canelas Rubim*

Resumo

O texto investiga as políticas culturais desenvolvidas pelos governos federais no Brasil, desde sua inauguração na década de 30 até o presente. Traçar o itinerário histórico é fundamental para a compreensão mais consistente da situação atual das políticas culturais no país. Neste itinerário destacam-se algumas características retidas por noções como: ausência, autoritarismo e instabilidade. Tendo como cenário o panorama esboçado, o texto, na sua parte final, analisa e avalia as políticas culturais desenvolvidas pelo Governo Lula / Gilberto Gil, atualmente em curso no Brasil.

Palavras chaves
Políticas culturais no Brasil; Políticas culturais; Brasil; Cultura brasileira; Brasil contemporâneo; Gestão cultural no Brasil; Gestão cultural; História da cultura no Brasil; História das políticas culturais; Cultura.

Introdução
A trajetória brasileira das políticas culturais produziu tristes tradições e enormes desafios (Rubim, 2007). Estas tristes tradições podem ser emblematicamente sintetizadas em três palavras: ausência, autoritarismo e instabilidade. Os enormes desafios desta "vida prejudicada" - para lembrar uma expressão tão cara a Theodor Adorno - pelas tradições construídas estão, mais que nunca, colocados em cena.

A bibliografia sobre políticas culturais no Brasil, que pode ser consultada no sítio http://www.cult.ufba.br/, caracteriza-se pela dispersão. Primeiro, ela provém das mais diversas áreas disciplinares e mesmo multidisciplinares, o que dificulta o trabalho de pesquisa e sugere a ausência de uma tradição acadêmica conformada. Segundo, ela trata de maneira desigual os diferentes momentos da história das políticas culturais nacionais. Assim, para alguns períodos proliferam estudos, enquanto outros se encontram carente de investigações. Terceiro, até hoje, não foram desenvolvidas interpretações mais sistemáticas de compreender esta trajetória. As tentativas de Márcio de Souza (2000) e José Álvaro Moises (2001) trazem problemas. Além delas, existe uma recente alternativa de superar esta lacuna: o livro Políticas Culturais no Brasil.
Premissas

A análise da trajetória exige a explicitação de alguns pressupostos teóricos para demarcar com nitidez suas fronteiras. De início é necessário reivindicar um conceito, mesmo que provisório, de políticas culturais. Como as noções de políticas culturais são múltiplas, opera-se neste texto com o conceito definido por Nestor García Canclini. Ele assinala:

Los estudios recientes tienden a incluir bajo este concepto al conjunto de intervenciones realizadas por el estado, las instituciones civiles y los grupos comunitarios organizados a fin de orientar el desarrollo simbólico, satisfacer las necesidades culturales de la población y obtener consenso para un tipo de orden o transformación social. Pero esta manera de caracterizar el ámbito de las políticas culturales necesita ser ampliada teniendo en cuenta el carácter transnacional de los procesos simbólicos y materiales en la actualidad (Canclini, 2005, p.78)

Neste horizonte teórico-conceitual, falar em políticas culturais implica, dentre outros requisitos, em, pelo menos: intervenções conjuntas e sistemáticas; atores coletivos e metas. Outras exigências, sem dúvida, podem e devem ser acrescidas às anteriores para uma formulação mais plena da noção. Tal empreendimento foi realizado em texto anterior (Rubim 2006 e 2007). Nele se propõe que as políticas culturais podem abranger: noções de política e de cultura; formulações e ações; objetivos e metas; atores; públicos; instrumentos, meios e recursos humanos, materiais, legais e financeiros; interfaces com áreas afins; além de possuir um caráter sistemático e envolver diferentes momentos da cultura: criação, invenção e inovação; difusão, divulgação e transmissão; circulação, intercâmbios, trocas e cooperação; análise, crítica, estudo, investigação, pesquisa e reflexão; fruição e consumo; conservação e preservação; organização, legislação, gestão e produção. Deste modo, trabalha-se neste texto com uma noção abrangente e sistemática de políticas culturais.

Ausências iniciais

Por certo, com base nestas premissas teórico-conceituais não se pode pensar a inauguração das políticas culturais nacionais no Brasil Colônia, nem no Segundo Império ou mesmo na chamada República Velha (1889-1930). Tais exigências interditam que seu nascimento esteja situado no tempo colonial, caracterizado sempre pelo obscurantismo da monarquia portuguesa que perseguia as culturas indígena e africana e bloqueava a ocidental, através de controles rigorosos como: proibição da instalação de imprensas; censura a livros e jornais vindos de fora; interdição ao desenvolvimento da educação, em especial das universidades. Cabe lembrar que outros colonialismos – sempre condenáveis – não acionaram tais medidas de modo tão brutal. Por exemplo, "entre 1538 y 1812 se crearon en todo el espacio colonial hispanoamericano treinta universidades" (Buchbinder, 2005, p.13).

A reversão deste quadro a partir de 1808, com a fuga da família real para o Brasil, decorrente da invasão das tropas de Napoleão, não indica uma mudança em perspectiva mais civilizada, mas apenas o declínio do poder colonial que prenuncia a independência do país. Mas ela não alterou substancialmente este panorama. O Estado continuou sendo pouco atento à cultura, que continuava a ser tratada como um privilégio e como um ornamento (Coutinho, 2000), em uma sociedade de alta exclusão social.

As pessoalizadas atitudes culturais de Dom Pedro II, a rigor, não podem ser pensadas como uma efetiva política para a cultura. Estimular a inauguração dos Institutos Históricos e Geográficos; assumir uma postura de mecenas com alguns criadores culturais e ser, ele mesmo, um criador bissexto não configuram uma nova atitude do Estado brasileiro em relação à cultura, como supõem Márcio de Souza e José Álvaro Moisés.

A oligárquica república brasileira dos finais do século XIX até os anos 30 também não teve condições de forjar um cenário propício para a emergência de um campo cultural e das políticas culturais nacionais. Apenas foram realizadas ações culturais pontuais, em especial, na área de patrimônio, preocupação presente em alguns estados. Nada que possa ser tomado como uma efetiva política cultural.

Inaugurações

Os anos 30 do século XX trazem alterações políticas, econômicas e culturais significativas. A velha república encontra-se em ruína. As classes médias e o proletariado aparecem na cena política. A emergente burguesia disputa espaço político com as oligarquias. A "Revolução" de 30 realiza mais uma transição pelo alto, sem grandes rupturas. O novo regime representa um pacto de compromisso entre os novos atores e as velhas elites agrárias. Industrialização; urbanização; modernismo cultural e construção do estado nacional centralizado, política e administrativamente, são faces do "novo" país.


Nesta circunstância, plena de limitações, desenvolve-se o campo cultural e dois experimentos, praticamente simultâneos, inauguram as políticas culturais no Brasil. Suas inscrições institucionais são distintas, mas ambos terão repercussões essenciais. Tais experimentos são: a passagem de Mário de Andrade pelo Departamento de Cultura da Prefeitura da cidade de São Paulo (1935-1938) e a implantação do Ministério da Educação e Saúde, em 1930, e mais especificamente a presença de Gustavo Capanema, à frente deste ministério de 1934 até 1945.
Pode parecer surpreendente que uma experiência municipal seja reivindicada como inauguradora em um panorama histórico acerca das políticas culturais nacionais. Acontece que ela, por suas práticas e ideários, transcende em muito as fronteiras paulistanas. Não por acaso este é um dos episódios mais estudados das políticas culturais no Brasil (Abdanur,1992; Barbato Jr, 2004; Chagas, 2003; Raffaini, 2001; Schelling,1991).

Sem pretender esgotar suas contribuições, pode-se afirmar que Mário de Andrade inova em: 1. estabelecer uma intervenção estatal sistemática abrangendo diferentes áreas da cultura; 2. pensar a cultura como algo "tão vital como o pão"; 3. propor uma definição ampla de cultura que extrapola as belas artes, sem desconsiderá-las, e que abarca, dentre outras, as culturas populares; 4. assumir o patrimônio não só como material, tangível e possuído pelas elites, mas também como algo imaterial, intangível e pertinente aos diferentes estratos da sociedade; 5. patrocinar duas missões etnográficas às regiões amazônica e nordestina para pesquisar suas populações, deslocadas do eixo dinâmico do país e da sua jurisdição administrativa, mas possuidoras de significativos acervos culturais.

A contraposição entre a triste tradição e todas estas iniciativas (e, por certo, outras não anotadas acima) dá a dimensão do impacto do experimento de Mário de Andrade, ainda que não imune a deficiências. Dentre outras críticas ao seu projeto, cabe destacar: certa visão iluminista de imposição da cultura de elite e a desatenção com o tema do analfabetismo em uma sociedade tão excludente com a brasileira, em especial nos anos 30 (Raffaini, 2001). Mas tais limitações não podem obscurecer a criatividade de um dos marcos iniciais das políticas culturais no Brasil.
Inaugurações autoritárias

O movimento inaugurador foi também construído pelo ministro Gustavo Capanema, ao qual estava subordinado o setor nacional da cultura durante o governo Getúlio Vargas. Esteticamente modernista e politicamente conservador, ele continuou no ministério depois da guinada autoritária de Vargas em 1937, com a implantação da ditadura do Estado Novo. Apesar disto, acolheu muitos intelectuais e artistas progressistas, a exemplo de Carlos Drummond de Andrade, seu chefe de gabinete, Cândido Portinari, Oscar Niemeyer etc (Ramirez Nieto, 2000).

Pela primeira vez, o estado nacional realiza um conjunto de intervenções na área da cultura, que articula uma atuação "negativa" – opressão, repressão e censura próprias de qualquer ditadura (Oliveira, Velloso e Gomes, 1982; Velloso, 1987 e Garcia, 1982) – com outra atitude "afirmativa", através de formulações, práticas, legislações e (novas) instituições. O poderoso Departamento de Informação e Propaganda (DIP) é uma instituição singular nesta política cultural, pois conjuga como ninguém a face "negativa" (censura etc) e a "afirmativa" (produção de materiais em diferentes registros), buscando, simultaneamente, reprimir e cooptar o meio cultural, seus intelectuais, artistas e criadores.

Assim, o governo Getúlio Vargas / Gustavo Capanema inaugurou uma atuação sistemática do estado na cultura. Dentre outros procedimentos, tem-se a criação de legislações para o cinema, a radiodifusão, as artes, as profissões culturais etc e a constituição de inúmeros organismos culturais, tais como: Superintendência de Educação Musical e Artística; Instituto Nacional de Cinema Educativo (1936); Serviço de Radiodifusão Educativa (1936); Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (1937); Serviço Nacional de Teatro (1937); Instituto Nacional do Livro (1937) e Conselho Nacional de Cultura (1938).

No âmbito destas organizações, cabe destacar o SPHAN, pois ele será a instituição emblemática da política cultural no país até o final dos anos 60 e início da década seguinte. Criado a partir de uma proposta encomendada por Gustavo Capanema a Mário de Andrade, mas não plenamente aceita (Miceli, 2001, p.360; Chagas, 2003 e Falcão, 1984, p.29), o SPHAN acolheu modernistas, a começar pelo seu quase eterno dirigente: Rodrigo de Melo Franco (1937 até sua morte nos anos 60). O Serviço, depois Instituto ou Secretaria, opta pela preservação do patrimônio de pedra e cal, de cultura branca, de estética barroca e teor monumental. Em geral: igrejas católicas, fortes e palácios do período colonial. Com isto, o SPHAN circunscreve a área de atuação, dilui possíveis polêmicas, desenvolve sua competência técnica qualificada e profissionaliza seu pessoal. Tais atitudes, em conjunto com seu "insulamento institucional", irão garantir a independência e a impressionante continuidade organizacional e administrativa da entidade e de seu dirigente (Miceli, 2001, p.362). Elas transformam o SPHAN em algo exemplar para as políticas culturais no Brasil e em muitos outros países.

Paradoxalmente sua força é também sua fraqueza. A opção elitista, com forte viés classista; a não interação com as comunidades e públicos interessados nos sítios patrimoniais preservados e mesmo o imobilismo, advindo desta estabilidade, impediram o SPHAN de acompanhar os desenvolvimentos contemporâneos na área de patrimônio e o colocaram como alvo de severas críticas (Miceli, 2001 e Gonçalves, 1996).

A gestão inauguradora de Vargas / Capanema cria uma outra e difícil tradição no país: a forte relação entre governos autoritários e políticas culturais nacionais. Ela irá marcar de modo substantivo a história brasileira. A política cultural implantada valorizava o nacionalismo, a brasilidade, a harmonia entre as classes sociais, o trabalho e o caráter mestiço do povo brasileiro. Não é mera casualidade que este período esteja entre os mais contemplados em termos de estudos.

Paradoxais ausências

O interregno democrático de 1945 a 1964 reafirma as duas tristes tradições. O esplendoroso desenvolvimento da cultura brasileira que acontece no período, em praticamente todas as suas áreas não tem qualquer correspondência com o que ocorre nas políticas culturais nacionais. Elas, com exceção da atuação do SPHAN, praticamente inexistem.

Apenas intervenções pontuais marcam o período democrático. A instalação do Ministério da Educação e Cultura, em 1953; a expansão das universidades públicas (nacionais); a Campanha de Defesa do Folclore e a criação do Instituto Superior de Estudos Brasileiros, órgão vinculado ao MEC. O ISEB dedica-se a estudos, pesquisas e reflexões sobre a realidade brasileira e será o maior produtor do ideário nacional-desenvolvimentismo no país, uma verdadeira "fábrica de ideologias" (Toledo, 1977). Apesar do ISEB não ser uma instituição voltada para a formulação de políticas culturais, ele terá um enorme impacto, através da invenção de um imaginário que irá conformar o cenário político-cultural e influenciar governantes (Juscelino Kubitschek e Brasília são os exemplos imediatamente lembrados), criadores e suas obras intelectuais, científicas e artísticas, configurando parte relevante da cultura brasileira daqueles anos.

A atuação de outras instituições, em geral não estatais, deve ser recordada por suas repercussões na área cultural e no estado. Os Centros Populares de Cultura da União Nacional dos Estudantes, instalados no Rio de Janeiro (1961) e em outras cidades agitam a juventude, em especial universitária, ainda que com vida curta, pois serão fechados em 1964, juntamente com o ISEB (Berlink, 1984 e Barcellos, 1994). Neste movimento se formam muitos dos intelectuais e artistas vigentes ainda hoje na cena cultural do país. Entretanto, a avaliação dos CPCs e sua relação com a chamada cultura nacional-popular, que marca aquele momento histórico e mesmo os anos imediatos pós-golpe militar (1964-1968), é bastante polêmica e controversa (Chaui, 1983; Ortiz, 1986 e Coutinho, 2000).

Outra intervenção a ser rememorada é o Movimento de Cultura Popular, desencadeado na cidade de Recife (1960) e depois no estado de Pernambuco (1963), pelos governos municipal e estadual de Miguel Arraes, no qual aparece a notável figura de Paulo Freire com seu método pedagógico que conjuga educação e cultura (Schelling, 1991). O movimento se expandiu para outros estados e quando, em 1964, ele tinha sido assumido pelo Governo Federal foi bloqueado pelo Golpe Militar.

Autoritarismo militar

A ditadura cívico-militar de 1964, outra vez, reafirmou a triste tradição do vínculo entre políticas culturais e autoritarismo. Os militares reprimiram, censuraram, perseguiram, prenderam, assassinaram, exilaram a cultura, os intelectuais, os artistas, os cientistas e os criadores populares, mas, ao mesmo tempo, constituíram uma agenda de "realizações" nada desprezível para a (re)configuração da cultura no Brasil. Três fases distintas marcam a relação entre governo militar e cultura.

De 1964 até 1968, a ditadura atinge principalmente os setores populares e militantes envolvidos com estes segmentos. Apesar da repressão e da censura, ainda não sistemática, acontecem manifestações políticas contra o regime, em especial dos setores médios, e existe todo um movimento cultural, uma espécie de floração tardia dos anos anteriores, hegemonicamente de esquerda, mas com audiência circunscrita às classes médias, como assinalou Roberto Schwarz (1978).

Além da violência, a ditadura age estimulando a transição que começa a se operar nestes anos com a passagem da predominância de circuito cultural escolar-universitário para um dominado por uma dinâmica de cultura midiatizada (Rubim e Rubim, 2004). Com este objetivo, a instalação da infra-estrutura de telecomunicações; a criação de empresas com a Telebrás e a Embratel e a implantação de uma lógica de indústria cultural são realizações dos governos militares, que controlam rigidamente os meios audiovisuais e buscam integrar simbolicamente o país, de acordo com a política de "segurança nacional". Na contramão, intelectuais "tradicionais", como diria Gramsci, que apóiam o regime, instalados no recém instituído Conselho Federal de Cultura (1966), demonstram sua preocupação com a penetração da mídia e seu impacto sobre as culturas regionais e populares, concebidas por eles em perspectiva nitidamente conservadora (Ortiz, 1986).

O segundo momento (final de 1968 – 1974), o mais brutal da ditadura, é dominado pela violência, prisões, tortura, assassinatos e censura sistemática bloqueando toda a dinâmica cultural anterior. Época de vazio cultural contrariado apenas pela cultura "marginal". Tempo de imposição crescente de uma cultura midiática, tecnicamente sofisticada e fiel reprodutora da ideologia oficial.

Com a relativa derrota da ditadura nas eleições legislativas de 1974, abre-se o terceiro momento que termina com o final do regime militar no início de 1985. Tal período se caracteriza pela "distensão lenta e gradual" (General Geisel) e pela "abertura" (General Figueiredo). Isto é, por uma longa transição cheia de altos e baixos, avanços e recuos, controles e descontroles. A violência diminui e o regime passa a ter iniciativas político-culturais. A tradição da relação entre autoritarismo e políticas culturais é retoma em toda sua amplitude. O regime para realizar a transição sob sua hegemonia busca cooptar os profissionais da cultura (Ortiz, 1986, p.85), inclusive através da ampliação de investimentos na área. Pela primeira vez o país terá um Plano Nacional de Cultura (1975) e inúmeras instituições culturais são criadas (Miceli, 1984). Dentre elas: Fundação Nacional das Artes (1975), Centro Nacional de Referência Cultural (1975), Conselho Nacional de Cinema (1976), RADIOBRÁS (1976) e Fundação Pró-Memória (1979).
A ditadura também se abre às dinâmicas do contexto internacional, através dos encontros realizados pela UNESCO sobre políticas culturais, em 1970, 1972, 1973, 1975, 1978 e 1982, que repercutem na América Latina (Serfaty, 1993) e no Brasil (Botelho, 2000, p.89), possibilitando a renovação das políticas culturais nacionais, mesmo nos limites estabelecidos pela persistência da ditadura.

Destaque especial para dois movimentos acontecidos neste rico período de políticas culturais. Primeiro: a criação e o desenvolvimento da FUNARTE, outra das instituições emblemáticas de políticas culturais no Brasil, a partir da experiência do Plano de Ação Cultural (1973). A FUNARTE, inicialmente uma agência de financiamento de projetos culturais, paulatinamente consolida-se como um organismo com intervenções inovadoras no campo cultural, com a constituição de um corpo técnico qualificado, em geral oriundo das próprias áreas culturais, e com a tentativa de superar a lógica fisiológica, através de uma análise de mérito dos projetos realizados e financiados (Botelho, 2000).

Segundo, as mutações organizacionais, de pensamento e de ação associados à figura de Aloísio Magalhães. Em sua rápida trajetória nestes anos, facilitada por seu dinamismo, criatividade e relações com alguns setores militares, Aloísio, um intelectual administrativo (Ortiz, 1986, p.124), criou ou alterou organismos como: Centro Nacional de Referência Cultural (1975); IPHAN (1979); SPHAN e Pró-Memória (1979), Secretaria de Cultura do MEC (1981) até sua morte prematura em 1982. Sua visão renovada da questão patrimonial através do acionamento da noção de bens culturais; sua concepção "antropológica" de cultura; sua atenção com o saber popular, o artesanato e as tecnologias tradicionais, retomando Mario de Andrade (Magalhães, 1985), ensejam uma mudança nas antigas concepções de patrimônio vigentes no país, ainda que com limitações, devido à persistência de alguns traços comuns como a "retórica da perda" (Gonçalves, 1996). Por certo que tais movimentos não conviveram sem tensões internas e, inclusive, entre eles, e com muitos problemas (Ortiz, 1986 e Botelho, 2000). Mas eles representaram um sopro inovador nas políticas culturais brasileiras.

Ainda que a maior parte da atuação do Estado tenha acontecido na fase de declínio da ditadura, sua configuração continua sendo moldada por parâmetros do regime autoritário. Outra vez mais, reafirma-se a problemática tradição, com a conexão entre autoritarismo e políticas culturais. A ditadura realiza a transição para a cultura midiática, assentada em padrões de mercado, sem nenhuma interação com as políticas de cultura do Estado. Em suma: institui-se um fosso entre políticas culturais nacionais e o circuito cultural agora dominante no país.

Instabilidades

A conjugação de ausência e autoritarismo produz instabilidade, a terceira triste tradição. Ela tem, de imediato, uma faceta institucional. Muitas das entidades culturais criadas têm forte instabilidade institucional derivada de um complexo conjunto de fatores: fragilidade; ausência de políticas mais permanentes; descontinuidades administrativas; desleixo; agressões de situações autoritárias etc. O governo Vargas cria instituições, mas destrói experiências políticas e culturais relevantes como a de Mário de Andrade no Departamento de Cultura da Prefeitura de São Paulo (1935-1938). A ditadura militar fecha em 1964 o ISEB; os Centros Populares de Cultura da União Nacional dos Estudantes e o Movimento de Cultura Popular. Isto apenas para citar alguns momentos dramáticos.

O fim da ditadura praticamente torna inevitável a criação do Ministério da Cultura. Não cabe aqui discutir a questão da pertinência e da maturidade das condições para criar um ministério específico em 1985 (Botelho, 2000). Aloísio Magalhães em sua trajetória interrompida vinha conformando e dando corpo às instituições nacionais para, no futuro, construir o ministério. Sua morte interrompe o processo. Mas o movimento de oposição à ditadura, os secretários estaduais de cultura e alguns setores artísticos e intelectuais reivindicam que o novo governo reconheça a cultura e a contemple com um ministério.

O setor de cultura esteve inscrito no Ministério de Educação e Saúde (1930) até passar a compor o Ministério de Educação e Cultura, em 1953. Foram precisos mais 32 anos para a independência e autonomia da cultura em um ministério singular (1985) e sua implementação foi deveras complicada. A sua implantação durante os governos Sarney (1985-1989), Collor (1990-1992) e Itamar (1992-1993) é um exemplo contundente desta tradição de instabilidade: criado em 1985; desmantelado por Collor e transformado em secretaria em 1990; novamente recriado em 1993 por Itamar Franco. Além disto, foram dez dirigentes responsáveis pelos órgãos nacionais de cultura em dez anos (1985-1994): cinco ministros (José Aparecido, Aloísio Pimenta, Celso Furtado, Hugo Napoleão e novamente José Aparecido) nos cinco anos de Sarney; dois secretários (Ipojuca Pontes e Sérgio Paulo Rouanet) no período Collor e três ministros (Antonio Houaiss, Jerônimo Moscardo, Luiz Roberto Nascimento de Silva) no governo Itamar Franco. Por mais brilhantes que fossem os escolhidos – e nem sempre foi este o caso –, a permanência média de um dirigente por ano, com certeza, cria uma considerável instabilidade institucional para um organismo que está em processo de instalação.

A instabilidade não decorre tão somente da mudança quase anual dos responsáveis pela cultura. Collor, no primeiro e tumultuado experimento neoliberal no país, praticamente desmonta a área de cultura no plano federal. Acaba com o ministério, reduz a cultura a uma secretaria e extingue inúmeros órgãos, a exemplo da FUNARTE, EMBRAFILME, PRÓ-MEMÓRIA, FUNDACEM, CONCINE. O primeiro responsável pelo órgão, Ipojuca Pontes, em um embate feroz contra quase todo o meio cultural, elabora um violento programa neoliberal. Mercado é a palavra mágica para substituir o Estado, ineficiente e corrupto, inclusive na área cultural (Pontes, 1991).
Mas as ambigüidades não provinham somente destes aspectos. Em 1986, foi criada a chamada lei Sarney, primeira lei brasileira de incentivos fiscais para financiar a cultura (Sarney, 2000). A lei foi concebida em um movimento aparentemente paradoxal, pois o governo simultaneamente estava inaugurando o ministério e diversos órgãos, tais como: Secretarias de Apoio à Produção Cultural (1986); Fundação Nacional de Artes Cênicas (1987); Fundação do Cinema Brasileiro (1987); Fundação Nacional Pró-Leitura, reunindo a Biblioteca Nacional e o Instituto Nacional do Livro (1987) e Fundação Palmares (1988). A rigor, a lei terminava por contrariar todo este investimento, pois introduzia uma ruptura radical com os modos, até então vigentes, de financiar a cultura. O estado, sob o pretexto de carência de recursos, reduzia o financiamento direto da cultura e, como alternativa, propunha que as verbas fossem buscadas pretensamente no mercado. Só que este dinheiro em boa medida era público, decorrente do mecanismo de renúncia fiscal. Apesar disto, o poder de decisão era privatizado, pois se desloca do Estado para o mercado.
No governo seguinte, a Lei Sarney foi extinta, mas deu origem à outra lei de incentivo, a Lei Rouanet, segundo Secretário da Cultura do governo Collor. Tal legislação está vigente até hoje, depois de duas reformas nos governos Fernando Henrique Cardoso e Lula.

A lógica das leis de incentivo torna-se componente vital do financiamento à cultura no Brasil. Esta nova lógica de financiamento - que privilegia o mercado, ainda que utilizando quase sempre dinheiro público - se expandiu para estados e municípios e para outras leis nacionais, a exemplo da Lei do Audiovisual (Governo Itamar Franco), a qual ampliou ainda mais a renúncia fiscal. Esta última legislação foi fundamental para a retomada do cinema brasileiro (Caetano, 2005). Com ela e com as posteriores mudanças da lei Rouanet, cada vez mais o recurso utilizado é quase integralmente público, ainda que o poder de decisão sobre ele seja da iniciativa privada. A predominância desta lógica de financiamento corrói o poder de intervenção do Estado nas políticas culturais e potencializa a intervenção do mercado, sem, entretanto, a contrapartida do uso de recursos privados.

A cruel combinação entre escassez de recursos estatais e a afinidade desta lógica de financiamento com os ideários neoliberais então vivenciados no mundo e no país, fez que parcela considerável dos criadores e produtores culturais passasse a identificar política de financiamento e, pior, políticas culturais tão somente com as leis de incentivo. A profunda sedimentação e admirável persistência deste imaginário de inspiração neoliberal em parcelas significativas do campo cultural irão empobrecer a imaginação e as alternativas de políticas culturais no Brasil. Outra vez mais a articulação entre democracia e políticas culturais se mostrava problemática. O Estado persistia em sua ausência no campo cultural em tempos de democracia.

Novas ausências

No governo FHC / Francisco Weffort esta nova modalidade de ausência atinge seu ponto culminante. Sintomaticamente a publicação mais famosa do Ministério naqueles longos oito anos será uma brochura intitulada Cultura é um bom negócio (Ministério da Cultura, 1995). Ela pretende estimular, sem mais, a utilização das leis de incentivo. José Castello, avaliando o governo Fernando Henrique Cardoso: afirma uma quase identidade entre Estado e mercado (Castello, 2002, p.635); fala das leis de incentivo como sendo a política cultural (Castello, 2002, p.637) e diz que as leis de incentivo escamoteiam a ausência de uma política cultural (Castello, 2002, p.645). Em verdade e em boa medida, as leis de incentivo foram entronizadas como a política cultural do ministro Francisco Weffort, professor de Política da Universidade de São Paulo.

Esta ausência na era FHC paradoxalmente vem confirmar a incapacidade da democracia no Brasil de atuar na área da cultura, detectada por um dos principais mentores do Ministério da Cultura naquele governo, o professor José Álvaro Moises, que havia reconhecido outra das tristes tradições brasileiras: a intima e inusitada relação entre cultura e autoritarismo no país. Ele sentenciou:

"...o grande desafio da época contemporânea, na área da cultura, que é inverter a tendência histórica brasileira, segundo a qual os grandes avanços institucionais do setor fizeram-se em períodos autoritários" (Moises, 2001, p.46).

O governo Fernando Henrique Cardoso (1995/2002) deve ser considerado o ponto final da errática transição para a democracia e para um novo modelo econômico no país. O próprio FHC em discurso no Senado, em 14 de dezembro de 1994, após ter sido eleito presidente disse: "Estas eleições (de outubro de 1994) colocam, a meu ver, um ponto final na transição". O novo governo caracteriza-se pela implementação, de modo menos tosco e mais enfático, do projeto neoliberal no Brasil. A retração do Estado acontece em praticamente todas as áreas, substituído pelo mercado.

Um pequeno recurso ao tema do financiamento da cultura naquele governo demonstra as afirmações anteriores. Para isto, cabe analisar a situação de três modalidades previstas de financiamento. O Fundo de Investimento em Cultura e Arte (FICART), voltado para apoiar uma cultura em moldes mais capitalistas, não foi regulamentado pelo governo. O Fundo Nacional de Cultura, também não regulamentado, era utilizado através da lógica do favor e da decisão do ministro. Já o financiamento via leis de incentivo torna-se rapidamente na modalidade predominante de apoio à cultura, muito à frente das outras formas de financiamento.

Aliás, se houve política de cultura, ela se concentrou em ampliar a utilização das leis de incentivo pelo mercado. Enquanto no governo Itamar, 72 empresas utilizaram as leis (Castello, 2002, p.637), no governo Cardoso / Weffort este número cresceu, por exemplo, para 235 (1995); 614 (1996); 1133 (1997); 1061 (1998) e 1040 (1999), sendo que a queda acontecida de 1997 em diante decorre do processo de privatização das estatais; que, em geral, no Brasil investem mais em cultura que a iniciativa privada. Para expandir o número de empresas interessadas em "apoiar" a cultura, o governo usou de artifícios. Por exemplo, ao reformar as leis de incentivo ampliou o teto da renúncia fiscal, de 2% para 5% do imposto devido, e, principalmente, os percentuais de isenção. Antes eles ficavam entre 65 e 75%, com exceção da área audiovisual, na qual eram de 100%. Agora este último percentual era estendido para teatro, música instrumental, museus, bibliotecas e livros de arte.

Em resumo, a utilização de dinheiro público subordinado a decisão privada se ampliou bastante. Um estudo sobre financiamento da cultura mostrou que o uso de recursos sofreu profunda transformação entre 1995, 66% das empresas e 34% de renúncia fiscal, e 2000, 35% das empresas e 65% de renúncia fiscal (Dória, 2003, p.101). Em outras palavras, as leis de incentivo ao investimento privado em cultura estavam desestimulando tal atitude, pois o dinheiro cada vez mais era público. Entretanto, estranhamente, gerido pela iniciativa privada.

As críticas a esta política de retirada do Estado da decisão sobre as políticas de cultura são muitas e diversas (Sarkovas, 2005; Olivieri, 2004 e Castello, 2002): 1. O poder de deliberação de políticas culturais passa do Estado para as empresas e seus departamentos de marketing; 2. Uso quase exclusivo de recursos públicos; 3. Ausência de contrapartidas; 4. Incapacidade de alavancar recursos privados novos; 5. Concentração de recursos. Em 1995, por exemplo, metade dos recursos (mais ou menos 50 milhões) estava em apenas 10 programas; 6. Projetos voltados para institutos criados pelas próprias empresas (Fundação Odebrecht, Itaú Cultural, Instituto Moreira Sales, Banco do Brasil etc); 7. Apoio equivocado à cultura mercantil que tem retorno comercial; 8. Concentração regional dos recursos. Um estudo realizado, em 1998/99, pela Fundação João Pinheiro, indicou que a imensa maioria dos recursos da Lei Rouanet e da Lei do Audiovisual iam para regiões de São Paulo e do Rio de Janeiro.

Assim, com exceção de algumas políticas setoriais, como a de bibliotecas e patrimônio (Projeto Monumenta) e a legislação acerca do patrimônio imaterial, o longo período de oito anos de estabilidade da direção do Ministério da Cultura, contraposto ao quadro anterior de instabilidade, pouco colaborou para consolidação institucional do Ministério. Não aconteceram concursos para expansão ou substituição do quadro funcional, nem programas significativos para qualificação do pessoal. Dos 2640 funcionários do Ministério em 2001, literalmente 49% estavam no IPHAN. Alguns temas das políticas culturais tinham sido abandonados, sem mais. Por exemplo, o tema das identidades, inclusive nacional (Castello, 2002, p.655/656). Apesar da reforma da Lei do Audiovisual e da criação da Agência Nacional de Cinema, instalada institucionalmente fora do Ministério, muito pouca atenção foi destinada ao audiovisual, em especial à televisão, que tem um peso cultural enorme no país. O mesmo pode ser dito acerca da nascente cultura digital. Quanto às informações culturais - apesar do patrocínio do Ministério à pesquisa sobre economia da cultura realizada pela Fundação João Pinheiro, sem dúvida uma iniciativa importante - nada foi acordado junto aos órgãos nacionais de estatística (IBGE) objetivando a confecção de dados culturais. Enfim, o orçamento destinado à cultura no último ano do governo Fernando Henrique Cardoso / Francisco Weffort sintetiza de modo sintomático a falta de importância do Ministério e a ausência de uma política cultural ativa. Ele foi de apenas 0,14% do orçamento nacional.

Outros autoritarismos

A relação entre autoritarismo e cultura não se restringe aos momentos de políticas culturais dos regimes ditatoriais. Como muitos autores têm assinalado, em interpretações diferenciadas, o autoritarismo está impregnado na sociedade brasileira, dada a sua estrutura desigual e elitista (Fernandes, 1975; Coutinho, 2000 e Chaui, 2000). Este elitismo se expressa, em um plano macro-social, no desconhecimento, perseguição e aniquilamento de culturas e na exclusão cultural a que é submetida parte significativa da população. Ele está entranhado em quase todos os poros da sociedade brasileira. Por exemplo, nas concepções subjacentes às políticas culturais empreendidas do que pode ser definido como cultura. O IPHAN, por exemplo, durante parte relevante de sua trajetória privilegiou apenas a cultura monumental, ocidental, branca e católica (Miceli, 2001 e Gonçalves, 1996).

As culturas populares, indígena, afro-brasileira e mesmo midiática foram muito pouco contempladas pelas políticas culturais nacionais, quando elas existiam. Por certo, eram consideradas manifestações não dignas de serem chamadas e tratadas como cultura, quando não eram pura e simplesmente reprimidas e silenciadas. Nenhuma política e instituição mais permanente foram implantadas para as culturas populares, apesar de algumas mobilizações, a exemplo da Campanha Nacional do Folclore e do Movimento de Cultura Popular. Pelo contrário, tais manifestações foram antes reprimidas. A cultura indígena foi completamente desconsiderada, quando não sistematicamente aniquilada. A cultura afro-brasileira durante anos perseguida, só começou a merecer algum respeito do estado nacional, com a criação da Fundação Palmares em 1988, resultado das pressões do movimento negro organizado e do clima criada pela redemocratização do país.

O rádio e a televisão foram solenemente menosprezados pelo Ministério da Cultura, mesmo sendo os equipamentos culturais mais presentes no território brasileiro e terem um indiscutível papel cultural para a maioria da população brasileira, em especial, depois que passaram a se constituir como o circuito cultural hegemônico no país. A cultura midiática nunca foi considerada como pertinente à ação ministerial. O descompasso entre estas modalidades de cultura vivenciadas pela população brasileira – ainda que com todos os seus problemas de padronização e submissão à lógica mercantil das indústrias culturais – e o universo atendido pela intervenção do Ministério da Cultura, por certo, é um dos mais gritantes contrastes das políticas culturais do estado brasileiro. Ele denota elitismo e autoritarismo.

Enfrentamentos

Esboçada esta digressão histórica, é possível analisar como o Governo Lula / Gil tem enfrentado ou não tais desafios. Outra vez, a ausência pode ser o ponto de partida. Na coletânea dos discursos "programáticos" pronunciados em seu primeiro ano de governo, Gilberto Gil privilegiou dois temas que batiam de frente com a tradição da ausência. Ele enfatizou o papel ativo do estado, propôs poeticamente que "formular políticas culturais é fazer cultura" (Gil, 2003, p.11) e fez críticas contundentes à gestão FHC / Weffort naquilo que ela significou a expressão maior da nova modalidade de ausência, consubstanciada nas leis de incentivo (Gil, 2003, p. 23, 49, 50, 51, 52 e 53).

O papel ativo do estado tem se concretizado em inúmeras áreas culturais. Aliás, o próprio Gil disse que a marca de sua gestão seria a abrangência, contra todas as recomendações de políticos e profissionais de marketing político que viam nisto um perigo. Para além da abrangência de registros, o novo papel ativo do estado se fez em conexão com a sociedade. Ele, várias vezes, afirmou que o público do ministério não eram apenas os criadores e produtores culturais, mas a sociedade brasileira. Deste modo, o diálogo com a sociedade deu substancia ao caráter ativo, abrindo veredas para enfrentar outro desafio: o autoritarismo. Ou seja, o essencial desafio de formular e implementar políticas culturais em circunstâncias democráticas foi nitidamente colocado na agenda do ministério.

Outra das ênfases dos discursos programáticos confronta o autoritarismo e o elitismo: a ampliação do conceito de cultura (Gil, 2003, p.10, 22, 44, 45). A adoção da noção "antropológica" permite que o ministério deixe de estar circunscrito à cultura erudita e abra suas fronteiras para outras culturas: populares; afro-brasileiras; indígenas; de gênero; de orientações sexuais; das periferias; da mídia áudio-visual; das redes informáticas etc.

A abrangência, como já dito, torna-se uma característica da gestão Gil, bastante contraposta ao itinerário da área nacional de cultura, pois ela somente em fases muito determinadas buscou interagir com tais modalidades culturais, a exemplo das iniciativas de Aloísio Magalhães; da FUNARTE e do período Eduardo Portela, através das concepções de Pedro Demo (1982).

Em alguns casos, a atuação do Ministério da Cultura passa mesmo a ser inauguradora, a exemplo da atenção e do apoio às culturas indígenas (Ministério da Cultura, 2006, 26). Em outros se não é inaugural, sem dúvida, revela um diferencial de investimento em relação às situações anteriores. É o que acontece nas culturas populares (Ministério da Cultura, 2005), de afirmação sexual, na cultura digital e mesmo na cultura midiática audiovisual. São exemplos desta atuação: a tentativa de transformar a ANCINE em ANCINAV; o projeto DOC-TV, que associa o ministério à rede pública de televisão para produzir documentários em todo o país; o edital para jogos eletrônicos; os apoios às paradas gay; os seminários nacionais de culturas populares; o atual debate sobre televisão pública etc.

A abertura conceitual e de atuação significa não só o abandono de uma visão elitista e discriminadora de cultura, mas representa um contraponto ao autoritarismo e a busca da democratização das políticas culturais. A intensa opção por construir políticas públicas, porque em debate com a sociedade, emerge como outra marca da gestão Gil. Assim, proliferam os seminários; as câmaras setoriais; as conferências, inclusive culminando na Conferência Nacional de Cultura.

As políticas públicas dão substrato democrático para a viabilização de políticas de Estado, que transcendendo governos, possam viabilizar políticas nacionais mais permanentes. Nesta perspectiva, os investimentos, ainda iniciais, do ministério na área da economia da cultura e da economia criativa e sua ação junto ao IBGE no sentido de produzir séries de informações culturais adquirem notável funcionalidade e já apresentam seus primeiros resultados (IBGE, 2006). Mas dois outros movimentos assumem lugar central na construção de políticas de Estado no campo cultural: a implantação e desenvolvimento do Sistema Nacional de Cultura (SNC) e do Plano Nacional de Cultura (PNC).

A construção que vem sendo realizada pelo ministério, em parceria com estados, municípios e sociedade civil, de um SNC é vital para a consolidação de estruturas e de políticas, pactuadas e complementares, que viabilizem a existência de programas culturais de médios e longos prazos, não submetidas às intempéries conjunturais. Tal sistema deve estar associado e comportar outros (sub)sistemas como o Sistema Nacional de Museus (Ministério da Cultura, 2006, 22). A aprovação pelo Congresso Nacional (Emenda constitucional número 48/2005) e subseqüente elaboração do PNC surge como outro fator favorável à superação da tradição de instabilidade. Enfim, a possibilidade de superação desta triste tradição depende em ampla medida da existência, articulação e sintonia fina entre SNC e PNC.

A institucionalização do ministério se consolida com sua atuação cada vez mais nacional, através de inúmeros projetos, com destaque para os Pontos de Cultura, que já atingiram algo em torno de 500 em todo o país. A descentralização das atividades do ministério decorre também da reforma administrativa realizada logo no início da gestão, que buscou superar as áreas de sombreamento e dar maior operacionalidade ao ministério e seus órgãos vinculados (Meira, 2004). A realização do "primeiro concurso público da história do ministério" desde que foi criado há mais de vinte anos (Ministério da Cultura, 2006, 18), traz perspectivas alvissareiras para o fortalecimento institucional do ministério, através da incorporação de novos servidores.

Dois outros fatores têm essencial significado para a construção institucional do ministério. O primeiro é a ampliação do orçamento do ministério (289 milhões de reais em 2002 para 513 milhões em 2005), ainda que isto não tenha atendido à meta do ministro Gilberto Gil, de um por cento para o orçamento nacional de cultura. O segundo é a permanência do ministro no segundo mandato do presidente Lula. Esta manutenção pode ser interpretada como compromisso com a continuidade das políticas empreendidas. A presença da figura de Gil, por sua dimensão nacional e internacional, tem contribuído para o avanço do ministério e para sua busca de superação das tristes tradições detectadas neste texto: ausência, autoritarismo e instabilidade.

Limitações e desafios

Um dos aspectos mais positivos na avaliação da gestão Lula / Gil na cultura é a abrangência assumida como meta pelo Ministério da Cultura. Esta amplitude representa um enorme desafio de continuidade e de articulação das infindáveis veredas trilhadas. Dar contemporaneidade ao ministério exige consolidação e acolhimento de novos horizontes. A continuidade torna-se crucial para a maioria dos projetos em andamento e, em especial, para alguns que têm indiscutível centralidade: o SNC; o PNC; o Sistema Nacional de Informações Culturais; a tessitura de uma nova política nacional de financiamento da cultura, que recoloque o estado em seu lugar; os pontos de cultura; o equacionamento do tema das culturas audiovisual e digital; a consolidação institucional e política do ministério etc.

Para atingir tais objetivos, entretanto, alguns limitações e obstáculos têm que ser enfrentados. Um esforço conceitual e teórico se faz necessário para delimitar com mais rigor o campo de atuação do ministério. O conceito antropológico se acerta ao reconhecer que todo indivíduo produz cultura, cria problemas quando abraça como cultura tudo que não é natureza. Isaura Botelho já anotou a dificuldade desta "definição alargada" para a efetiva formulação de políticas culturais e para o próprio delineamento institucional do ministério (Botelho, 2001 - b).

A continuidade da reforma administrativa aparece como necessária para sua maior institucionalização, para corrigir sombreamentos que persistiram e para propiciar uma infraestrutura mais adequada à ampliação das atividades do ministério. Isto é notório na área internacional, na qual a envergadura do trabalho do ministério está a exigir bem mais que uma assessoria.

Os interessantes canais de participação da sociedade civil e dos artistas precisam ser avaliados e consolidados, inclusive institucionalmente. Nesta perspectiva, as câmaras setoriais, os seminários, as conferências, inclusive a Conferência Nacional de Cultura, assumem lugar de destaque.

A concentração dos equipamentos, que persiste apesar da nacionalização das atividades do ministério, continua a ser um grave problema, porque ela age ativamente contra esta distribuição mais eqüitativa de recursos humanos, materiais e financeiros, com repercussões inevitáveis e indesejáveis na democratização da cultura. A dificuldade de enfrentar esta tradição de concentração do ministério não o exime de dar passos efetivos no sentido de democratizar e nacionalizar os seus equipamentos.

Apesar do imenso simbolismo da realização do primeiro concurso público para o ministério, continua acentuada a necessidade de quadros para as instituições culturais nacionais. A carência de pessoal e sua má distribuição tornam-se ainda mais graves, devido à ausência de políticas de valorização salarial e de formação, qualificação e atualização. Aliás, esta é uma das maiores mazelas do campo cultural, nunca enfrentada pelas políticas culturais no país. A instituição de um sistema nacional de formação e qualificação em cultura, inserido dentro do SNC, pode ser uma possível alternativa a esta grave omissão.

Um outro enfrentamento vital e inevitável: a questão do financiamento da cultura. Desde a perversa instalação das leis de incentivo, que contaminaram toda a arquitetura institucional da cultura, existem enormes problemas neste registro. As leis de incentivo parecem esgotar o tema das políticas de financiamento da cultura, quando não das próprias políticas culturais. Elas agridem a democracia, ao introduzir uma enorme distorção no poder de decisão do estado e do mercado no uso das verbas públicas. Apesar dos avanços inegáveis, com a instituição de uma política de editais para a cultura no ministério (Fundo Nacional de Cultura) e nas empresas estatais (A Petrobrás é o maior exemplo), o tema ainda demanda um grande esforço para superar a lógica neoliberal que entronizou o mercado como o poder de decisão acerca da cultura brasileira. A ausência de uma política de financiamento corrói as iniciativas do ministério, inclusive aquela primordial de fazer o Estado assumir um papel mais ativo na cultura.

A conquista do mínimo de um por cento do orçamento para a cultura e o aumento dos recursos para a área devem estar associados à construção institucional de uma política de financiamento, submetida à política pública e nacional de cultura. Ela deve garantir: 1. papel ativo e poder de decisão do estado sobre as verbas públicas; 2. mecanismos simplificados de acesso aos recursos; 3. instancias democráticas de deliberação acerca dos financiamentos; 4. distribuição justa dos recursos, considerando as regiões, os segmentos sociais e a variedade de áreas culturais; 5. modalidades diferenciadas de financiamento em sintonia com os tipos distintos de articulação entre cultura e mercado, acionando, por exemplo: empréstimo, micro-crédito, fundo perdido, fundo de investimento, mecenato, marketing cultural etc.

Enfim, o desafio a ser enfrentado pode ser condensado na construção de uma política de Estado - nacional e pública - de cultura, consubstanciada em um documento, que represente a superação democrática das tristes tradições detectadas. A democracia brasileira está a exigir para a sua consolidação a ampliação dos direitos culturais e da cidadania cultural em nosso país.

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* Professor Titular da Faculdade de Comunicação e do Programa Multidisciplinar de Pós-Graduação em Cultura e Sociedade (PÓS-CULTURA) da Universidade Federal da Bahia. Coordenador do Centro de Estudos Multidisciplinares em Cultura (CULT). Pesquisador do CNPq. Presidente do Conselho Estadual de Cultura da Bahia. Ex-Presidente da Associação Nacional de Programas de Pós-Graduação em Comunicação e ex-Diretor da Faculdade de Comunicação da UFBA. Autor de inúmeros artigos e livros sobre Comunicação e Política, Comunicação e Cultura e Políticas Culturais. Dentre eles: Mídia e Política no Brasil; Comunicação e Política. E organizador de outros, tais como: Comunicação e Política: Conceitos e Abordagens; Políticas Culturais no Brasil e Políticas Culturais na Ibero-América (no prelo). Correio eletrônico: rubim@ufba.br.

Fonte: http://documentos-fgb.blogspot.com/2008/11/polticas-culturais-no-brasil-trajetria.html